Права и обязанности должностного лица. Понятие и определение должностного лица в законодательстве

⁰

Специфика института ответственности органов и должностных лиц заключается в том, что данный институт является комплексным, включает в себя охранительные нормы различной отраслевой принадлежности. Анализ нормативно-правовых актов подтверждает различие подходов к определению понятия «должностное лицо» .

В рамках рассматриваемого нами вопроса под должностными лицами следует понимать только тех государственных и муниципальных служащих, которые наделены полномочиями распорядительного характера по отношению к лицам, по службе им не подчиненным. Речь идет лишь о тех служащих, которых обычно именуют представителями власти.

Основаниями привлечения к ответственности должностных лиц являются преступления, административные правонарушения, дисциплинарные проступки, причинение материального ущерба, гражданские правонарушения.

Все правонарушения, совершаемые сотрудниками органов внутренних дел, можно разделить на две большие группы: совершенные вне службы и совершенные в связи со служебной деятельностью.

Правонарушения, совершаемые сотрудниками органов внутренних дел на службе (по службе), представляют собой противоправные деяния (действия либо бездействие), выражающиеся в неисполнении или ненадлежащем исполнении ими своих служебных (должностных) обязанностей. За совершение преступления или иного правонарушения сотрудник органов внутренних дел может быть привлечен к уголовной, административной, дисциплинарной и материальной ответственности.

Уголовная ответственность должностных лиц и государственных служащих заключается в предусмотренных УК РФ лишении и ограничении прав и свобод за совершение преступлений, где они выступают в качестве специальных субъектов уголовной ответственности. Их специфика обусловлена особым правовым статусом, закрепляемым нормами административного права. Все преступления, совершаемые указанными лицами, объединяет то, что они связаны с использованием служебного положения. Именно обладая статусом должностного лица, данные субъекты могут быть привлечены к уголовной ответственности за преступления, предусмотренные уголовным законодательством: нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 136 УК РФ), нарушение неприкосновенности частной жизни (ч. 2 ст. 137 УК РФ), нарушение неприкосновенности жилища (ч. 3 ст. 139 УК РФ), отказ в предоставлении гражданину информации (ст. 140 УК РФ), злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) и др. Анализ уголовного законодательства позволяет выделить несколько групп общественно опасных деяний, за совершение которых сотрудники органов внутренних дел вследствие ненадлежащего исполнения служебных обязанностей несут уголовную ответственность.

Первую группу образуют преступления против государственной власти и интересов государственной службы. Такими деяниями признаются злоупотребление должностными полномочиями, их превышение, присвоение полномочий должностного лица, получение взятки, дача взятки, служебный подлог, халатность (ст.ст. 285-293 УК РФ).

Другую группу образуют преступления против правосудия. Это деяния, предусмотренные ст. ст. 299-304, 310-312, 315, 316 УК РФ: привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности, незаконное освобождение от уголовной ответственности, незаконное задержание, заключение под стражу или содержание под стражей, фальсификация доказательств, провокация взятки, разглашение данных предварительного следствия, укрывательство преступлений и некоторые другие.

Уголовную ответственность влекут общественно опасные деяния сотрудника полиции, посягающие на конституционные права и свободы граждан. Конкретными их видами являются: нарушение неприкосновенности частной жизни, нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, нарушение неприкосновенности жилища, отказ в предоставлении гражданину информации, воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них (ст. ст. 137-140, 149 УК РФ).

Административная ответственность . В ст. 2.4 КоАП РФ закреплено, что административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Административная ответственность должностных лиц наступает в случаях, когда совершенными ими действиями либо бездействием нарушаются права и свободы граждан. КоАП РФ предусматривает широкий круг составов таких нарушений, субъектами которых являются должностные лица. Например, это воспрепятствование осуществлению гражданином своих избирательных прав; нарушение законодательства о труде и его охране; воспрепятствование проведению митинга, демонстрации; незаконное изъятие паспорта; воспрепятствование осуществлению права граждан на свободу совести, нарушение правил рассмотрения обращений граждан.

Должностные лица подлежат административной ответственности по основаниям, установленным КоАП РФ (ст. 2.4) и законами субъектов Российской Федерации. Так, видами административных правонарушений в соответствии с Законом Московской области являются: неправомерный отказ в приеме или рассмотрении обращений граждан (ст. 4), нарушение сроков рассмотрения обращений граждан (ст. 5), принятие заведомо необоснованного и (или) незаконного решения по обращениям граждан (ст. 6).

В соответствии со ст. 2.5 КоАП РФ сотрудники органов внутренних дел за административные правонарушения несут дисциплинарную ответственность в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах. За ряд правонарушений (нарушение законодательства о выборах и референдумах, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, правил дорожного движения, таможенных правил и др.) они несут ответственность на общих основаниях.

Дисциплинарная ответственность наступает при нарушении должностным лицом, государственным служащим возложенных на них служебных обязанностей, в числе которых значится обеспечение соблюдения и защиты прав и законных интересов граждан.

Общие положения о дисциплинарной ответственности закреплены в Трудовом кодексе Российской Федерации, где в ст. 192 дан перечень дисциплинарных санкций. Составы дисциплинарных проступков закреплены в нем в самом общем виде и конкретизируются в иных нормативно-правовых актах. Так, дисциплинарную ответственность за неправомерные решения, действия (бездействие) должностные лица таможенных органов несут в соответствии с Федеральным законом «О службе в таможенных органах Российской Федерации», а также в соответствии с Трудовым кодексом РФ и законодательством Российской Федерации о государственной службе, Дисциплинарным уставом таможенной службы РФ .

Вопросы дисциплинарной ответственности регламентируются и законодательством о государственной гражданской службе. Так, в частности, ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлены меры дисциплинарного взыскания, к которым законом отнесены: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, освобождение от замещаемой должности гражданской службы, увольнение с гражданской службы.

Военнослужащие несут дисциплинарную ответственность на основании и в порядке, установленных Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил РФ.

Сотрудники органов внутренних дел привлекаются к дисциплинарной ответственности в соответствии с Дисциплинарным уставом органов внутренних дел, утверждаемым Президентом Российской Федерации.

Дисциплинарное взыскание может быть наложено должностным лицом, которое уполномочено назначать на должность сотрудников органов внутренних дел.

К должностным лицам, действующим в рамках трудового договора, может применяться материальная ответственность . Под материальной ответственностью работника понимается «обязанность работника, виновными противоправными действиями которого причинен прямой действительный имущественный ущерб, возместить его в размере и порядке, предусмотренных трудовым законодательством» . Материальная ответственность работодателя установлена ст. 234–237 Трудового кодекса РФ. В данных статьях предусмотрены следующие основания наступления материальной ответственности работодателя: за утрату заработка в связи с незаконным лишением работника возможности трудиться (ст. 234); за задержку заработной платы и других выплат (ст. 236); за ущерб, причиненный имуществу работника (ст. 235); за моральный вред, причиненный работнику (ст. 237).

Материальная ответственность, в отличие от других видов юридической ответственности государственных служащих, носит восстановительный характер. Она наступает за причинение материального ущерба организации и выражается в возмещении виновным причиненного вреда.

Материальная ответственность, как правило, бывает ограниченной: служащие, по вине которых причинен ущерб, несут ее в размере прямого ущерба, но не более своего среднего месячного заработка. Полная материальная ответственность означает, что ущерб возмещается в полном размере. Она наступает, если, например, ущерб причинен не при исполнении служебных обязанностей, когда служащий был в нетрезвом состоянии, когда с ним заключен договор о полной материальной ответственности.

Следует также отметить, что законодательство о государственной службе не устанавливает каких-либо особенностей при привлечении государственных служащих к материальной ответственности за причиненный ими ущерб соответствующему государственному органу и определении ее пределов по сравнению с Трудовым кодексом РФ. С учетом этого нормы трудового законодательства, регулирующего материальную ответственность работников, по аналогии закона можно распространять на государственных служащих.

Аналогичная ситуация складывается в отношении сотрудников органов внутренних дел. В Определении Верховного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2005 г. по делу № 78-Г05-72 отмечается, что законодательство Российской Федерации о труде применяется к правоотношениям, возникшим в связи с прохождением службы в органах внутренних дел, в случаях, предусмотренных специальными правовыми актами, либо тогда, когда эти правоотношения не урегулированы ими и требуется применение норм Трудового кодекса Российской Федерации по аналогии.

Поскольку в настоящее время специальный нормативный акт о материальной ответственности сотрудников ОВД отсутствует, к сотрудникам органов внутренних дел применимы нормы трудового законодательства, предусматривающие общие положения о материальной ответственности сторон трудового договора (гл. 37 ТК РФ), а также устанавливающие материальную ответственность как работника перед работодателем (гл. 39 ТК РФ), так и работодателя перед работником (гл. 38 ТК РФ).

Материальную ответственность сотрудников органов внутренних дел в соответствии с нормами трудового законодательства может быть двух видов: ограниченной либо полной.

Ограниченную материальную ответственность сотрудники органов внутренних дел, виновные в нанесении ущерба, несут в размере прямого ущерба, но не более своего среднего месячного заработка (ст. 241 ТК РФ).

В полном размере сотрудниками органов внутренних дел ущерб возмещается в следующих случаях (ст. 243 ТК РФ): когда на сотрудника возложена материальная ответственность в полном размере за ущерб, причиненный при исполнении трудовых (служебных) обязанностей; недостачи ценностей, вверенных ему на основании специального письменного договора или полученных им по разовому документу; умышленного причинения ущербах и др.

Материальная ответственность сотрудника органа внутренних дел не исключает его дисциплинарной или уголовной ответственности.

Органы исполнительной власти, местного самоуправления несут гражданско-правовую ответственность за вред, причиненный гражданину в результате своих незаконных действий (бездействия). Вред подлежит возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Под казной понимается принадлежащее Российской Федерации (субъекту РФ, муниципальному образованию) имущество, не закрепленное за конкретными государственными (муниципальными) предприятиями или учреждениями. В первую очередь к казне относятся средства соответствующих бюджетов, которые управляются органами Министерства финансов РФ, финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований.

Право граждан на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями исполнительной власти и их должностных лиц, рассматривается в отдельном вопросе. Отметим лишь, что должностные лица, незаконными действиями (бездействием) которых причинен вред в смысле ст. 1069 ГК РФ, ответственности перед физическими и юридическими лицами не несут. Требования о возмещении вреда в данном случае к ним применяться не могут, поскольку должностные лица не являются субъектами гражданского права. Согласно ст. 2 ГК РФ участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица, а само должностное лицо может быть привлечено к материальной ответственности.

В то же время Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование, возместившие потерпевшему вред, имеют право регресса к непосредственному причинителю вреда в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законодательством, в частности, трудовым.

Вред, причиненный гражданам и (или) организациям сотрудником органов внутренних дел, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.

Не исполнение обязанностей либо нарушение запретов квалифицируется как правонарушение и поэтому влечет неблагоприятные последствия для нарушителя.

Ответственность за совершение правонарушений установлена федеральными законами. Уголовный кодекс Российской Федерации содержит свод запретов, нарушение которых является наиболее тяжким видом правонарушений и, как следствие, предусматривает наиболее тяжкие виды наказаний. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает основания ответственности за менее тяжкие правонарушения. Кроме того, основания привлечения к ответственности содержаться и в других законах: Налоговом кодексе Российской Федерации, Таможенном кодексе Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации.

Каждый должен представлять, что за одно и то же противоправное действие (бездействие), будь то нарушение трудовых отношений или нарушение в сфере хозяйственных, налоговых или иных отношений, может повлечь за собой ответственность в любых ее проявлениях (дисциплинарную, материальную, гражданскую, административную или уголовную). Квалификация ответственности зависит от сопутствующих нарушению обстоятельств, наличия (отсутствия) умысла и вины, а также от степени опасности (тяжести) последствий, явившихся результатом этого нарушения.

Квалифицируют противоправные действия, как административное или налоговое нарушение, а равно как уголовное деяние (преступление), и определяют меру наказания органы государственной власти, имеющие на то специальные, законодательно установленные, полномочия (суд, прокуратура, милиция; органы экономического, финансового, налогового и иного государственного контроля).

Что касается квалификации дисциплинарных проступков, то она базируется на нормах трудового права, являющегося руководством для работодателя. А вопросы материальной ответственности должностных лиц организаций могут регулироваться как трудовым, так и гражданским законодательством.

Следует иметь в виду, что понятие «должностное лицо организации» является собирательным и не имеет законодательного определения.

Более того, Уголовный кодекс Российской Федерации (далее УК РФ) и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ), называя в качестве субъекта того или иного наказуемого деяния должностных лиц, в первую очередь, имеют в виду лиц, выполняющих организационно-распорядительные и административные функции в органах государственного управления. В частности, в «Примечании» к статье 2.4 КоАП РФ разъясняется, что:

«Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное».

В Российском законодательстве отсутствует легальное определение понятия «ответственность», поэтому приходится обращаться к науке. Теория права выработала огромное количество определений ответственности, но, как и по многим юридическим вопросам единой точки зрения нет, что опять таки связано с отсутствием легального определения данного понятия.

Как правило, под юридической ответственностью понимают:

наказание за совершенное правонарушение;

реализацию санкции нормы права;

меру государственного принуждения, которая выражается в отрицательных последствиях для правонарушителя;

обязанность претерпевать определенные лишения личного или имущественного характера;

порицание, как совершенного правонарушения, так и правонарушителя;

особое правоотношение, возникающее в связи с совершенным правонарушением. Как правило, основным правоотношением является отношения правонарушителя и государства в лице соответствующих органов.

Каждое из вышеперечисленных определений имеет право на существование. Таким образом, под ответственностью понимается предусмотренная нормами права обязанность субъекта правонарушения претерпевать неблагоприятные последствия вследствие совершенного им правонарушения.

Виды юридической ответственности обычно классифицируют в зависимости от отрасли права: гражданская, налоговая, дисциплинарная, административная, уголовная и так далее.

Следует отметить, что юридическая ответственность является видом социальной ответственности, наряду с моральной и этической.

Применительно к теме настоящей статьи субъектами правоотношений являются - должностные лица организации, к числу которых относятся:

Руководитель организации. Согласно статье 273 Трудового кодекса Российской Федерации (далее ТК РФ), руководитель организации - , которое в соответствии с ТК РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, учредительными документами юридического лица (организации) и локальными нормативными актами осуществляет руководство этой организацией, в том числе выполняет функции ее единоличного исполнительного органа.

Порядок избрания (назначения) единоличного исполнительного органа устанавливается Федеральными законами от 26 декабря 1995 года №208-ФЗ «Об акционерных обществах» (статья 69, далее Закон №208-ФЗ), от 8 февраля 1998 года №14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» (статья 40, далее Закон №14-ФЗ), от 14 ноября 2002 года №161-ФЗ «Об унитарных предприятиях» (статья 21) и иными. Подробный порядок избрания (назначения) единоличного исполнительного органа устанавливается учредительными документами организации.

Порядок деятельности единоличного исполнительного органа общества и принятия им решений устанавливается учредительными документами организации, внутренними документами организации, а также договором, заключенным между организацией и лицом, осуществляющим функции его единоличного исполнительного органа.

К компетенции исполнительного органа организации относятся все вопросы руководства текущей деятельностью организации, за исключением вопросов, отнесенных к компетенции иных органов.

Единоличный исполнительный орган (директор, ) без доверенности действует от имени организации, в том числе представляет его интересы, совершает сделки от имени организации, утверждает штаты, издает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всеми работниками организации.

Члены коллегиального органа управления организацией (совета директоров, правления);

Порядок избрания коллегиального органа устанавливается Федеральными законами №208-ФЗ (статья 64, 66), №14-ФЗ (статья 41) и иными. Подробный порядок избрания коллегиального органа управления устанавливается учредительными документами организации;

Заместители руководителя организации;

Иные лица, выполняющие в организации организационно-распорядительные функции ( , руководители отделов и так далее).

Особенность указанных субъектов определяется их правовым статусом.

Главный бухгалтер организации является особым должностным лицом любой организации, так как через него осуществляется вся хозяйственная деятельность организации. Кроме того, главный бухгалтер, как правило, является представителем организации во взаимоотношениях с налоговыми органами.

Согласно статье 7 Федерального закона от 21 ноября 1996 года №129-ФЗ «О бухгалтерском учете» главный бухгалтер (бухгалтер при отсутствии в штате должности главного бухгалтера) назначается на должность и освобождается от должности руководителем организации. Ответственность за организацию бухгалтерского учета в организациях, соблюдение законодательства при выполнении хозяйственных операций несут руководители организаций.

Главный бухгалтер подчиняется непосредственно руководителю организации и также несет ответственность за формирование учетной политики, ведение бухгалтерского учета, своевременное представление полной и достоверной бухгалтерской отчетности.

В случае разногласий между руководителем организации и главным бухгалтером по осуществлению отдельных хозяйственных операций документы по ним могут быть приняты к исполнению с письменного распоряжения руководителя организации, который несет всю полноту ответственности за последствия осуществления таких операций.

Но все вышесказанное, применительно к рассматриваемой теме, следует представлять в рамках иной ответственности, под которой авторы понимают наличие у главного бухгалтера и руководителя организации (как работников вообще и как должностных лиц в частности) прав и обязанностей в осуществляемой ими деятельности и в управлении делами, определенными трудовым договором, должностными инструкциями, а также предписаниями нормативных правовых актов, касающихся выполнения главным бухгалтером и руководителем значительного объема полномочий для реализации своих трудовых функций.

В своей деятельности должностные лица организации обязаны руководствоваться законодательством Российской Федерации, а также трудовым договором, заключаемым при приеме на работу. Помимо трудового договора, полномочия (официально предоставляемые работнику права и обязанности) главного бухгалтера и руководителя указываются в должностной инструкции. Должностная инструкция, является достаточно важным внутренним документом, который регламентирует реализацию функциональных обязанностей по выполнению условий трудового договора и содержит ряд требований к работникам, занимающими эти должности.

В должностной инструкции помимо всего прочего должны содержаться положения об ответственности.

Кроме того, законодатель предоставляет работодателю возможность при заключении трудового договора с работником (назначаемым на должность главного бухгалтера либо заместителя руководителя) установить условия о материальной ответственности в полном размере за ущерб, причиненный работодателю (часть 2 статьи 243 ТК РФ).

Общие положения о правах и обязанностях главного бухгалтера, а также об ответственности главного бухгалтера и руководителя организации содержится в Положении о главных бухгалтерах, утвержденном Постановлением Совмина СССР от 24 января 1980 года №59 «О мерах по совершенствованию организации бухгалтерского учета и повышении его роли в рациональном и экономном использовании материальных, трудовых и финансовых ресурсов».

Из всего сказанного выше следует сделать следующие выводы:

1. Главный бухгалтер и руководитель организации, как граждане, могут нести ответственность гражданскую, в соответствии нормами гражданского законодательства (смотрите Гражданский кодекс Российской Федерации), уголовную ответственность за преступления, кроме должностных, предусмотренные УК РФ, административную, предусмотренную КоАП РФ.

2. Главный бухгалтер и руководитель организации, как работники, могут нести дисциплинарную или материальную ответственность, предусмотренную трудовым законодательством (ТК РФ), и уголовную - за преступные действия (бездействие) в сфере трудовых отношений, предусмотренные УК РФ.

3. Главный бухгалтер и руководитель организации, как должностные лица, могут нести:

Уголовную ответственность за преступления в сфере экономической деятельности и за злоупотребление полномочиями вопреки интересам службы, предусмотренные УК РФ.

Административную ответственность за правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг, предусмотренные КоАП РФ.

Главный бухгалтер и руководитель организации не несут ответственность за налоговые правонарушения, предусмотренные НК РФ, поскольку это не предусмотрено законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. В данном случае ответственность наступает непосредственно у юридического лица. В тоже время, должностные лица организаций могут быть одновременно привлечены к административной ответственности (пункт 2 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 года №2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»). Исключением из этого правила составляют правонарушения хотя и предусмотренные Налоговым кодексом Российской Федерации (далее НК РФ), но не связанные непосредственно с уплатой налогов и сборов (например, статьи 128, 129, 129.1 НК РФ). Указанные правонарушения не связаны со статусом должностного лица и поэтому могут быть наложены на любое лицо.

Более подробно с вопросами, касающимися ответственности руководителей организации, Вы можете ознакомиться в книге авторов ЗАО «BKR-ИНТЕРКОМ-АУДИТ» «Ответственность должностных лиц организации».

Наряду с административной ответственностью юридических лиц КоАП РФ широко предусмотрена ответственность их должностных лиц. В соответствии со ст. 2.4 административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Как известно, должностные лица несут и иные виды юридической ответственности, в частности уголовную. В уголовном законодательстве под должностными лицами понимаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Преступлениям должностных лиц фактически посвящена самостоятельная гл. 30 глава Уголовного кодекса РФ.

Понятие должностного лица как субъекта ответственности в законодательстве об административных правонарушениях значительно шире, чем в уголовном законодательстве.

Согласно ст. 2.4 КоАП РФ под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.

При этом совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица (если законом не установлено иное).

Таким образом, к должностным лицам как субъектам административной ответственности относятся не только лица, занимающие государственные и муниципальные должности, и лица, выполняющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в государственных и муниципальных учреждениях, но и руководители всех прочих организаций, а также другие работники, осуществляющие в них организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции.

Еще раз отметим, что к должностным лицам как субъектам административной ответственности КоАП РФ в общем причисляет и лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Это положение ст. 2.4 Кодекса вызывает немало споров и нареканий. Казалось бы, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, по своим деликтологическим характеристикам далеки от должностных лиц. Противоправные деяния лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, исходя из составов совершаемых правонарушений, мотивов и характера этих деяний, по своей деликтологической природе скорее напоминают деяния юридических лиц.

В этой связи, видимо, не случайно законодатель постепенно стал отходить от отождествления в качестве субъектов административной ответственности должностных лиц и лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Наоборот, в ряде частных случаев ответственность последних стала рассматриваться как ответственность юридических лиц.

Например, в примечании к ст. 16.1 КоАП РФ появилась запись о том, что за административные правонарушения, предусмотренные 16 главой Кодекса, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как юридические лица. КоАП РФ дополнен статьей 7.34 «Нарушение сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или сроков и порядка приобретения земельных участков в собственность». В примечании к этой статье также указано, что за административные правонарушения, предусмотренные данной статьей, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как юридические лица. Думается, такая концепция будет развиваться.

Рассматривая вопросы административной ответственности юридических лиц, мы уже говорили об экономических причинах апробации КоАП РФ, законами субъектов РФ об административных правонарушениях института административной ответственности юридических лиц, квалификации в качестве правонарушений значительного количества совершаемых ими деяний, установления достаточно жестких соответствующих административных санкций. Те же причины обусловливают необходимость рассмотрения в качестве административных правонарушений большого числа противоправных деяний должностных лиц различных органов и хозяйствующих субъектов, а также лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.

Из 442 статей КоАП РФ, составляющих его Особенную часть, административная ответственность должностных лиц установлена в 330 статьях (в 75 % статьях Особенной части).

Административные правонарушения должностных лиц - проступки, связанные с их участием в предпринимательской и организационно-хозяйственной деятельности юридических лиц.

Это, прежде всего, административные правонарушения:

Посягающие на права граждан (из 55 статей, входящих в гл. 5 КоАП РФ, 50 статей предусматривают ответственность должностных лиц);

В области охраны собственности (из 33 статей, входящих в гл.7 КоАП РФ, 29 статей предусматривают ответственность должностных лиц);

В области охраны окружающей природной среды и природопользования (из 41 статьи, входящих в гл. 8 КоАП РФ, 38 предусматривают ответственность должностных лиц);

В промышленности, строительстве и энергетике (из 14 статей, входящих в гл. 9 КоАП РФ, все предусматривают ответственность должностных лиц);

В сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель (из 14 статей, входящих в гл. 10 главу КоАП РФ, все предусматривают ответственность должностных лиц);

В области связи и информации (из 24 статей, входящих в гл. 13 КоАП РФ, 23 предусматривают ответственность должностных лиц);

В области предпринимательской деятельности (из 32 статей, входящих в гл.14 КоАП РФ, все предусматривают ответственность должностных лиц);

В области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг (из 28 статей, входящих в гл. 15 КоАП РФ, 27 предусматривают ответственность должностных лиц);

В таможенной сфере (из 23 статей, входящих в гл. 16 КоАП РФ, 21 предусматривает ответственность должностных лиц);

Посягающие на институты государственной власти (из 15 статей, входящих в гл. 17 КоАП РФ, 10 предусматривают ответственность должностных лиц);

Против порядка управления (из 27 статей, входящих в гл. 19 КоАП РФ, 19 предусматривают ответственность должностных лиц);

В области воинского учета (из 7 статей, входящих в гл. 21 КоАП РФ, 4 предусматривают ответственность должностных лиц).

Из 313 статей, содержащихся в указанных главах КоАП РФ, 281 статьями (что составляет 90 % статей) установлена ответственность должностных лиц.

Законами субъектов РФ в дополнение к КоАП РФ уже в настоящее время установлено значительное число административных правонарушений должностных лиц, связанных с несоблюдением ими правил и норм, предусмотренных нормативными правовыми актами этих субъектов. Учитывая положение Конституции РФ о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральными законами, и исходя из наличия многих региональных особенностей в деятельности хозяйствующих субъектов, становится очевидным, что законодательство субъектов РФ об административных правонарушениях будет преимущественно развиваться как за счет увеличения количества составов правонарушений организаций (о чем уже говорилось выше), так и должностных лиц этих организаций, предпринимателей без образования юридического лица.

При этом, как уже отмечалось при рассмотрении административной ответственности юридических лиц, назначение наказания за соответствующее правонарушение организации не освобождает от одновременной административной ответственности за правонарушение и виновное должностное лицо.

Среди назначаемых должностным лицам наказаний помимо административного штрафа укажем, прежде всего, дисквалификацию. В ряде случаев применяется конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения. Например, производство либо оборот этилового спирта, алкогольной или спиртосодержащей продукции, не соответствующих требованиям государственных стандартов, санитарным правилам и гигиеническим нормативам, (ст. 6.14 КоАП РФ) может повлечь назначение должностным лицам административного штрафа в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей с конфискацией этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, использованных для производства этилового спирта, алкогольной или спиртосодержащей продукции, оборудования, сырья, полуфабрикатов и иных предметов.

Нарушение правил добычи, промысла водных биологических ресурсов и их охраны либо условий лицензии на водопользование и промысел водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа, исключительной экономической зоны РФ (ч. 2 ст. 8.17 КоАП РФ) может повлечь назначение должностным лицам административного штрафа в размере от одного до полуторакратного размера стоимости водных биологических ресурсов, явившихся предметом административного правонарушения, с конфискацией судна и иных орудий совершения этого административного правонарушения. Подобных примеров еще немало.

Конечно, конфискация главным образом назначается лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, которые в основном, как уже говорилось выше, рассматриваются в КоАП РФ в качестве должностных лиц. К лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, применяется и такое наказание, как административное приостановление деятельности. Например, за нарушение требований пожарной безопасности этим лицам назначается штраф в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток (ч.1 ст. 20.4 КоАП РФ).

В правоприменительной практике имеются также случаи назначения должностным лицам административного ареста. Это связано с их наказанием по ч.1 ст. 20.25 КоАП РФ за неуплату в установленный срок ранее назначенного административного штрафа.

По действующим положениям КоАП РФ могут нести ответственность не только обычные граждане за те или иные нарушения, но и должностные лица. Чаще всего это происходит вследствие несоблюдения Трудового законодательства или нормативных актов, предписывающих правила ведения трудовых книжек, личных карточек работников или по причине немотивированного отказа в трудоустройстве.

Согласно ст. 2.4 КоАП РФ, административная ответственность для должностных лиц наступает по причине ненадлежащего исполнения или вовсе неисполнения своих служебных обязанностей. Так или иначе, процедура привлечения напрямую бывает связана с Трудовым законодательством, т.к. зачастую такие граждане не соблюдают именно его нормы.

Какие меры чаще всего принимаются в отношении такой категории граждан:

Наложение штрафа;
Освобождение от занимаемой должности на определенный срок;
Дисквалификация физических лиц, наделенных полномочиями должностных лиц в бюджетных или коммерческих организациях.

Должностное лицо: определение, кто им является

Многие люди ошибочно считают, что должностным лицом могут быть руководители любых организаций, но это вовсе не так. По КоАП РФ под таким лицом следует понимать граждан, занимающих руководящие посты и наделенными властными полномочиями. На предприятиях они занимаются административными, экономическими, организационными или хозяйственными вопросами, а также координируют действия других работников, если такие проблемы находятся в их ведении.

Уголовный Кодекс трактует понятие «должностное лицо» несколько иначе: под ним в данном случае подразумеваются граждане, руководящие воинскими частями или формированиями, а также занимающие главные должности в государственных или муниципальных организациях. Например, сюда можно отнести следующих работников:

главы администраций муниципальных округов и образований, их заместителей;
руководителей структурных подразделений и отделов администраций.

Четкого определения должностного лица в законодательстве нет, т.к. все зависит от того, к какой ответственности гражданин привлекается. Если он совершил уголовно наказуемое деяние, то как такое лицо может быть привлечен только сотрудник муниципального или государственного учреждения, а если правонарушение трактуется КоАП РФ, то здесь список категорий граждан, попадающих под соответствующее понятие, несколько расширяется.

С учетом уголовного и административного законодательств к должностным лицам относятся следующие категории работников:

Главы муниципальных или государственных организаций;
Руководители силовых ведомств и их подразделений (МВД, ФСБ и т.д.);
Командиры военных частей и формирований;
Директоры коммерческих предприятий, оформленных в качестве юридических лиц (напр., ООО);
Сотрудники низшего звена, выполняющие организационные, административные или хозяйственные функции (напр., начальники цехов);
Физические лица, работающие в качестве индивидуальных предпринимателей.

В последнем случае административная ответственность наступает только тогда, когда физическое лицо приравнивается к юридическому или должностному.

Когда наступает ответственность для должностных лиц по законодательству?

Для такой категории граждан предусмотрены санкции практически всех статей КоАП РФ, поэтому привлечь к административной ответственности можно за любое совершенное правонарушение, находящееся в рамках данного Кодекса. Какие ситуации встречаются наиболее часто:

Нарушение законных прав и свобод граждан: непредоставление списков избирателей, несоблюдение агитационной политики в СМИ перед выборами,отказ в предоставлении отпуска для участия в референдумах или выборах и т.д.;
Нарушения в области охраны частной или муниципальной собственности: незаконный захват участков земли или лесов, проведение строительных работ без соответствующих разрешений, повреждение или полное уничтожение объектов, имеющих культурную или историческую ценность;
Нарушения в сфере природопользования или охраны окружающей среды: игнорирование экологических норм при обращении с производственными отходами, несоблюдение правил использования недр или охраны водных объектов;
Правонарушения в области сельского хозяйства, мелиорации земель или ветеринарии: несоблюдение правил борьбы с вредителями растений, незаконное культивирование наркотических растений, ввоз или вывоз растений в период карантина;
Нарушения в информационной области и связи: незаконное подключение к сетям электроснабжения, самовольное проектирование или установка радиоэлектронных приборов; использование, изготовление или продажа электрических предметов, не соответствующих ГОСТам и не оформленных документально;
Административные проступки в области предпринимательской деятельности: ведение такой деятельности без регистрации ИП или ООО, отсутствие необходимых лицензий и разрешений, противозаконное проведение азартных игр, продажа товаров ненадлежащего качества или изготовленных с нарушением требований ГОСТов;
Правонарушения в области оборота ценных бумаг, страхования или финансов: несоблюдение сроков регистрации в УФНС, несвоевременное открытие счетов налогоплательщиков, нарушения требований бухучета, нарушение правил декларирования на производстве;
Нарушение таможенных правил: недекларирование наличных денег 9если это требуется), несоблюдение правил зоны таможенного контроля, незаконное перемещение или провоз товара через границу.

Таким образом, ответственность для должностных лиц по КоАП РФ предусмотрена сразу несколькими главами в зависимости от вида правонарушения: гл. 5, 7, 8, 9, 10, 13, 14, 15, 17, 19, 21. Список административных правонарушений может быть дополнен законодательными актами на уровне субъектов, но все они связаны между собой принципом защиты прав, интересов и свобод граждан и работников, трудящихся в коммерческих или бюджетных организациях.

Административная ответственность: порядок и сроки привлечения должностных лиц

Процедура привлечения к должностного лица к ответственности начинается с составления проверяющим органом протокола о правонарушении. Вместе с тем, инспектор собирает все необходимые доказательства и свидетельские показания, затем направляет протокол вместе с доказывающими документами в Инспекцию по охране труда, прокуратуру, суд, сельский совет, ОВД или специальную комиссию.

Во время рассмотрения дела обычно присутствует сам обвиняемый или его законный представитель, но могут быть приглашены свидетели и адвокат. После рассмотрения дела уполномоченное лицо или орган принимает решение о снятии обвинений или наложении административных санкций.

Сроки привлечения к ответственности зависят от конкретной ситуации:

Если нарушение не имеет сроков давности или относится к долгосрочным, отсчет начинается с момента его обнаружения и составления протокола или иного фиксирующего проступок документа;
Срок применения наказания составляет 2 месяца с даты совершения недолгосрочного деяния.

Какие существуют особенности привлечения к ответственности по КоАП РФ?

Наиболее часто к должностным лицам применяются такие меры, как штраф или дисквалификация. Размер денежного взыскания зависит от тяжести и характера проступка, и может варьироваться от 5 000 до 50 000 руб., но в некоторых случаях он превышает последнюю сумму.

Существуют и другие виды наказаний:

Приостановление деятельности на период до 90 суток, но по решению суда такой срок в отдельных случаях может быть увеличен;
Конфискация предметов, с помощью которых лицо совершило административное правонарушение. Например, изъятие несертифицированных товаров или предметов, не соответствующих требованиям, или же конфискация речного транспорта, если с его борта производилась незаконная ловля рыбы.

По закону за каждое правонарушение должностные лица и обычные граждане могут привлекаться только один раз. В некоторых случаях возможно назначение более тяжелого наказания, если один и тот же административный проступок совершается повторно, но за первый случай чаще всего применяются самые легкие санкции – штрафы.

Неисполнение обязанностей либо нарушение запретов квалифицируется как правонарушение и поэтому влечет неблагоприятные последствия для нарушителя.

Ответственность за совершение правонарушений установлена федеральными законами. Уголовный кодекс РФ содержит свод запретов, нарушение которых является наиболее тяжким видом правонарушений, и, как следствие, предусматривает наиболее тяжкие виды наказаний. Кодекс РФ об административных правонарушениях устанавливает основания ответственности за менее тяжкие правонарушения. Кроме того, основания привлечения к ответственности содержатся и в других законах: Налоговом кодексе РФ, Таможенном кодексе РФ, Гражданском кодексе РФ.

Каждый должен представлять, что совершение одного и того же противоправного действия или бездействия может повлечь за собой юридическую ответственность (дисциплинарную, материальную, гражданскую, административную или уголовную). Квалификация ответственности зависит от сопутствующих нарушению обстоятельств, наличия (отсутствия) умысла и вины, а также от степени опасности (тяжести) последствий, явившихся результатом этого нарушения.

В российском законодательстве отсутствует легальное определение понятия «ответственность». Теория права выработала большое количество определений ответственности, но единой точки зрения на этот вопрос нет.

Под юридической ответственностью понимают:

-- наказание за совершенное правонарушение;
-- реализацию санкции нормы права;
-- меру государственного принуждения, которая выражается в отрицательных последствиях для правонарушителя;
-- обязанность претерпевать определенные лишения личного или имущественного характера;
-- порицание, как совершенного правонарушения, так и правонарушителя;
-- особое правоотношение, возникающее в связи с совершенным правонарушением.

Таким образом, юридическая ответственность -- это необходимость лица подвергнуться мерам государственного принуждения за совершенное правонарушение.

В соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.1 14 Кодекс Российской Федерации об Административных Правонарушениях от 30 декабря 2001 г. с изм. и доп., вступающими в силу с от 02.10.2012 N 158-ФЗ.4

Должность -- понятие, которое определяет круг служебных обязанностей, права и пределы ответственности государственного служащего, требования к его профессионально-квалификационной подготовке. Она отображает содержание выполняемой служащим работы, определяет его правовое положение.

В российском законодательстве нет единого определения понятия «должностное лицо». Определение должностного лица, данное в уголовном законодательстве (ст. 285 УК РФ), не имеет универсального характера. Оно распространяется лишь на деяния, предусмотренные гл. 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления».

Под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях России.

Это определение трудно признать удачным, потому что такие признаки, как «представитель власти», «административно-хозяйственные обязанности», «организационно-распорядительная деятельность», через которые раскрывается данное понятие, сами недостаточно четко определены.1 15 Солдатов А. В. Проблемы административной ответственности должностных лиц. - Краснодар, 2008. - 458 с.5

В данном вопросе важным будет отметить уточнение Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г.:

1) к представителям власти относятся работники государственных органов и учреждений, наделенные правом в пределах своей компетенции предъявлять требования, а также принимать решения, обязательные для исполнения гражданами или предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их ведомственной принадлежности и подчиненности (народные депутаты, председатели, их заместители и члены исполнительных комитетов Советов народных депутатов, судьи, прокуроры, следователи, арбитры, работники милиции, государственные инспекторы и контролеры, лесничие и др.
2) под организационно-распорядительными обязанностями следует понимать функции по осуществлению руководства трудовым коллективом, участком работы, производственной деятельностью отдельных работников (подбор и расстановка кадров, планирование работы, организация труда подчиненных, поддержание трудовой дисциплины и т.п.). Такие функции, в частности, осуществляют руководители министерств, ведомств, государственных, кооперативных, общественных предприятий, учреждений, организаций и их заместители, руководители структурных подразделений (начальники цехов, заведующие отделами, лабораториями, кафедрами, их заместители и т.п.), руководители участков работ (мастера, прорабы, бригадиры);
3) под административно-хозяйственными обязанностями следует понимать полномочия по управлению или распоряжению государственным, кооперативным или общественным имуществом: установление порядка его хранения, переработки, реализации, обеспечение контроля за этими операциями, организация бытового обслуживания населения и т.д. Такими полномочиями в том или ином объеме обладают начальники планово-хозяйственных, снабженческих, финансовых отделов и служб и их заместители, заведующие складами, магазинами, мастерскими, ателье, ведомственные ревизоры и контролеры, заготовители и др.

Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.

Наряду с лицами, выполняющими постоянно или временно властные функции либо организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности в силу занимаемой должности, субъектом должностного преступления в соответствии с законом могут быть также лица, которые выполняют указанные обязанности в порядке осуществления возложенных на них правомочными на то органами или должностными лицами специальных полномочий (общественные контролеры и ревизоры, тренеры спортивных обществ и команд и др.).

Не являются субъектами должностного преступления те работники государственных, кооперативных и общественных организаций, предприятий, учреждений, которые выполняют сугубо профессиональные или технические обязанности. Если наряду с осуществлением этих обязанностей на данного работника в установленном порядке возложено и исполнение организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций, то в случае их нарушения он может нести ответственность за должностное преступление (например, врач -- за злоупотребление полномочиями, связанными с выдачей листков нетрудоспособности или с участием в работе ВТЭК, призывных комиссий; преподаватель -- за нарушение обязанностей, возложенных на него как на члена квалификационной или экзаменационной комиссии; учитель или воспитатель -- за неисполнение возложенных на них обязанностей по обеспечению порядка и безопасности во время проведения внеклассных мероприятий или занятий).

В некоторых случаях КоАП РФ прямо устанавливает замену административной ответственности дисциплинарной. Так, военнослужащие, призванные на военные сборы граждане, сотрудники органов внутренних дел и другие лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов или специальных положений о дисциплине, в большинстве случаев несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами и иными нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения ими службы. На общих основаниях, установленных ст. 2.5 КоАП РФ, они несут ответственность только за некоторые правонарушения (в области выборов и референдумов, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, Правил дорожного движения и т.д.).

К должностным лицам организации относятся:

1) руководитель организации. Согласно ст. 273 Трудового кодекса РФ руководитель организации -- физическое лицо, которое в соответствии с ТК РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, учредительными документами юридического лица и локальными нормативными актами осуществляет руководство этой организацией, в том числе выполняет функции ее единоличного исполнительного органа. Порядок деятельности единоличного исполнительного органа общества и принятия им решений устанавливается учредительными документами организации, внутренними документами организации, а также договором, заключенным между организацией и лицом, осуществляющим функции его единоличного исполнительного органа. К компетенции исполнительного органа организации относятся все вопросы руководства текущей деятельностью организации, за исключением вопросов, отнесенных к компетенции иных органов. Единоличный исполнительный орган (директор, генеральный директор) без доверенности действует от имени организации, в том числе представляет ее интересы, совершает сделки от имени организации, утверждает штаты, издает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всеми работниками организации;
2) члены коллегиального органа управления организацией (совета директоров, правления);
3) заместители руководителя организации;
4) иные лица, выполняющие в организации организационно-распорядительные функции (главный бухгалтер, руководители отделов и т.д.).

Особенность указанных субъектов определяется их правовым статусом.

В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» главный бухгалтер (бухгалтер -- при отсутствии в штате должности главного бухгалтера) назначается на должность и освобождается от должности -- руководителем организации. Ответственность за организацию бухгалтерского учета в организациях, соблюдение законодательства при выполнении хозяйственных операций несут руководители организаций.116 ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 21.11.96 N 129-ФЗ (ред. от 06.12.2011) "О БУХГАЛТЕРСКОМ УЧЕТЕ"6

В своей деятельности должностные лица организации обязаны руководствоваться законодательством РФ, а также трудовым договором, заключаемым при приеме на работу. Помимо трудового договора, полномочия (официально предоставляемые работнику права и обязанности) главного бухгалтера и руководителя указываются в должностной инструкции. Должностная инструкция является достаточно важным внутренним документом, который регламентирует реализацию функциональных обязанностей по выполнению условий трудового договора и содержит ряд требований к работникам, занимающим эти должности. В должностной инструкции, помимо всего прочего, должны содержаться положения об ответственности.

Главный бухгалтер и руководитель организации не несут ответственность за налоговые правонарушения, предусмотренные Налоговым кодексом РФ, поскольку это не предусмотрено законодательством РФ о налогах и сборах. В данном случае ответственность наступает непосредственно у юридического лица. В то же время должностные лица организаций могут быть одновременно привлечены к административной ответственности. Исключение из этого правила составляют правонарушения, хотя и предусмотренные Налоговым кодексом РФ, но не связанные непосредственно с уплатой налогов и сборов.1 17 Стражев В.И., Латыпова О.В. Теория бухгалтерского учета: Учебное пособие 2-е издание перераб. и доп. Мн: «Вышейшая школа», 2005, 201 с.7